Questões ambientais e prioridades políticas na China

Leila da Costa Ferreira^I*; Fabiana Barbi^II

^IProfessora titular Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH), da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e é professora visitante no Programa top ChinaShangai Jio Tong University/Summer Course, na China. Atualmente coordena o Grupo de Estudos Brasil/China junto ao Centro de Estudos Avançados da Unicamp
^IIDoutoranda em ambiente e sociedade no Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (Nepam), IFCH, da Unicamp

Nesse sentido, a ação governamental na China enfrenta, constantemente, o dilema entre priorizar o crescimento econômico ou a proteção do meio ambiente desde a introdução das reformas de Deng Xiaoping (conhecidas como as Quatro Modernizações) e abertura para o mercado internacional, em 1978. Ao longo de sua história, a China considerou a natureza como um fator limitante a ser dominado ou superado, ao invés de ser algo a ser aceito e preservado. Para o governo central e para muitos chineses essa atitude começou a mudar a partir do final da década de 1970, quando foram criadas a legislação e as instituições de proteção ambiental. As leis para proteger o ambiente na China são consideradas as mais desenvolvidas dentre todas as nações emergentes, ao menos no papel. Existe um ministério responsável apenas pela promoção e reforço das leis ambientais, a chamada Agência de Proteção Ambiental do Estado. Além disso, organizações não governamentais (ONGs) preocupadas com a proteção ambiental foram criadas e mesmo encorajadas, de maneiras específicas, pelo governo chinês. Ações legais contra poluidores foram abertas nas cortes, com algum sucesso. Entretanto, no nível municipal, a eficácia das leis de proteção ambiental são severamente enfraquecida dadas a grande burocracia administrativa, conflitos de interesses e corrupção severa.

A China tem se preocupado, cada vez mais, com as questões ambientais tanto de uma perspectiva doméstica quanto global. Isso se deu graças à conscientização do governo sobre a urgente necessidade de frear a degradação da natureza em função de seus efeitos adversos e também devido à ação da sociedade civil que pressionou os governos a cuidarem do meio ambiente.

Nesta seção exploraremos as preocupações ambientais do país, da perspectiva governamental, através de ações e políticas relativas ao ambiente, bem como do estabelecimento do movimento ambiental. Também faremos algumas considerações sobre o papel da China no que diz respeito às mudanças globais, tais como as mudanças climáticas.

Políticas ambientais na China

A gestão ambiental na China foi estimulada, em grande parte, pela conferência de 1972 das Nações Unidas (ONU) sobre o meio ambiente humano. Assim, a primeira conferência nacional sobre proteção ambiental na China, em 1973, permitiu a formação de um grupo de especialistas sob o Conselho Estatal cujo trabalho resultou, em 1974, na publicação de um documento que recomendava políticas próativas de proteção ambiental. De acordo com esse documento, o Estado deve gerenciar o meio ambiente ao invés de simplesmente tentar controlar a poluição.

Em resposta à poluição atmosférica, à poluição da água e ao descarte de resíduos sólidos, a Lei de Proteção Ambiental foi aprovada em 1979 e começou o processo de desenvolvimento de uma base legal para a proteção ambiental. Ela estabelecia o Sistema de Avaliação de Impacto Ambiental como uma exigência para cada projeto novo, de reforma, ou de expansão. Esse desenvolvimento de políticas ambientais coincidiu com e também foi influenciado pelas reformas econômicas dos anos 1980 e pela crescente abertura aos mercados estrangeiros.

Além disso, como uma resposta aos danos ambientais, em 1984 ocorreram mudanças na política, quando o Conselho Estatal instituiu a Agência de Proteção Ambiental Nacional (Nepa), responsável pela coordenação de atividades ambientais entre os ministérios relevantes. Diversas mudanças na política ocorreram após 1984. Managi e Kaneko destacaram, em artigo de 2010, a aprovação da Lei de Prevenção da Poluição Atmosférica e do Controle da República Popular da China (LAPPC), em 1987. De acordo com ela, toda companhia poluidora precisa seguir as regras para o controle da poluição. Outras políticas e regulamentos foram aprovados pelo governo e uma série de padrões nacionais relativos à qualidade do ar foi estabelecida.

A base fundamental para as leis ambientais repousa sobre a Lei de Proteção Ambiental de 1989. Ela estabelece quatro princípios: a coordenação da proteção ambiental, a prevenção de poluição, a responsabilidade do poluidor e a importância da gestão ambiental. A lei autorizou o Nepa a criar padrões de qualidade ambiental e para os descartes e emissões de poluentes. Ela também permitiu que as autoridades locais criassem seus próprios padrões para qualquer coisa não determinada nos padrões nacionais e para estabelecer padrões mais restritivos, se necessária, do que os nacionais.

Muita atenção tem sido direcionada à redução de emissões de poluentes atmosféricos e à melhoria da qualidade do ar na China. Como exemplos, podemos citar uma série de leis, regulamentos, e padrões tais como a Lei na Prevenção e Controle da Poluição Atmosférica, os Padrões Ambientais Nacionais da Qualidade do Ar (GB30951996) e os Padrões de Emissão de Poluentes Atmosféricos para as Centrais de Energia Térmica (GB132232003). De acordo com a literatura as emissões de SO2 (dióxido de enxofre) foram controladas com sucesso em Beijing, mas não em outras cidades como Xangai ou as cidades do delta do rio Pérola. Muita atenção também tem sido dedicada à redução de emissões veiculares. Embora o número de veículos aumente em cerca de 10% ao ano em Beijing, Xangai e nas cidades do delta do rio Pérola, as concentrações de NO2 (dióxido de nitrogênio) e de CO2 (dióxido de carbono) não aumentaram devido às medidas de controle eficazes.

Em 1998, o Nepa foi promovido de subministério a Ministério: a Administração de Proteção Ambiental do Estado (Sepa). Em 2008, a Sepa foi rebatizada como Ministério da Proteção Ambiental (MEP) e elevado a ministério pleno sob o Conselho Estatal. Essa mudança foi considerada como um sinal do desejo do governo chinês em realizar sérios esforços para melhorar o meio ambiente. O MEP é o principal órgão de formulação e execução de políticas ambientais. Ele abrange diversas diretorias de prevenção de poluição em níveis estaduais, municipais e distritais que pareceriam cumprir exigências normais para a execução de leis e o incentivo do bom comportamento ambiental. Estas diretorias podem realizar inspeções surpresa e os governos centrais e locais podem impor penalidades para as quebras dos regulamentos.

Além disso, a China tem as leis que tratam questões específicas e setores específicos tais como o ambiente marinho, o ar, a água e assim por diante. Além das leis nacionais há muitas leis regionais e locais que abordam o meio ambiente. De acordo com os resultados publicados Huang at ali (2010), a política ambiental chinesa deu mais atenção às questões da água e da poluição atmosférica; a poluição radioativa também tem recebido grande interesse. Os instrumentos da política mudaram de ênfase em regulamentos de comando-e-controle para incentivos econômicos.

Preocupações sobre energia na China

Outro interesse ambiental importante na China diz respeito à energia. As plantas termoelétricas de carvão prevalecem no país, o que é, indiscutivelmente, o maior contribuinte às mudanças climáticas no mundo. O carvão responde por mais de 70% do consumo total de energia, e as emissões da combustão do carvão são as principais contribuições antropogênicas à poluição atmosférica no país.

De 1980 a 2001, a China conseguiu limitar o crescimento da demanda por energia a menos da metade do crescimento do produto interno bruto (PIB). De acordo com Zhou(2010), isso foi possível com programas de eficiência energética muito agressivos organizados pelo governo central que trabalha juntamente com as autoridades estatais e municipais. Os centros de serviço de conservação de energia e os empréstimos de eficiência energética eram ferramentas políticas inovadoras e eficazes. O efeito dessas políticas e programas foi sentido pelo fato de que a demanda por energia cresceu em velocidade inferior à metade da velocidade de crescimento do PIB. Entretanto, a situação mudou radicalmente a partir de 2002, quando o uso de energia por unidade do PIB aumentou uma média de 3.8% por um ano, entre 2002 e 2005. No reconhecimento do ritmo insustentável de crescimento da demanda por energia e de suas consequências adversas associadas, a China criou e recriou um instrumento de política para projetar e executar a eficiência energética na economia a partir de 2006, visando reduzir a intensidade energética em 20% em cinco anos.

Para o autor a China está fazendo um trabalho de busca por maiores níveis de eficiência energética. Reformas foram iniciadas em todos os níveis de governo, e seu impacto está sendo sentido por toda economia. Leis foram aprovadas, regulamentos promulgados, novos programas foram criados e executados em todos os estados e em muitos municípios. Alguns dos esforços mais significativos incluem a criação do programa da empresa Top-1000, a recriação de um fundo mensurável de investimentos em eficiência energética, a forte defesa, em todos os níveis, do Partido Comunista e do governo para a eficiência energética, e a crescente atenção na aplicação de políticas de eficiência energética em todos os setores.

A população urbana em China deverá crescer nas próximas décadas. Consequentemente, as fontes de energia renováveis, tais como a eólica e solar, ganharam importância e investimentos de modo a sustentar mudanças significativas no padrão de consumo de energia. Há iniciativas relevantes nos dois tipos de captação de energia pelo país. Por exemplo, de acordo com Oliveira (2011), a China dobrou sua capacidade de energia eólica desde 2005 e está a ponto de alcançar os EUA como maior mercado mundial para as turbinas correspondentes. Seis grandes projetos de energia eólica estão em construção em várias partes do território chinês, cada um com capacidade de 16 termoelétricas a carvão. Além disso, a maior central energética solar do mundo será construída até 2019, na Mongólia, com tamanho aproximadamente trinta vezes maior do que as centrais energéticas solares da Europa.

Ambientalismo chinês

O crescente nível de consciência ambiental dos cidadãos chineses é manifestado na organização de organizações não governamentais (ONGs) ambientais e de grupos voluntários. Embora o Estado imponha restrições no crescimento, na forma, nas funções e nas estratégias de organizações da sociedade civil, os últimos anos testemunharam um rápido crescimento de ONGs ambientais. De acordo com Xie (2011), em 2008, 3.539 grupos ambientais tinham sido registrados pelo Ministério de Assuntos Civis ou de seus departamentos locais¹.

As ONGs ambientais têm sido ativas em aumentar a consciência ambiental do público, monitorando empresas poluidoras e participando na tomada de decisão ambiental mesmo que falte recursos para o desenvolvimento organizacional tal como pessoal, infraestrutura, ou financiamento. Eles estão habilitados a participar em consultas políticas, como prescrito na Lei Ambiental de Planejamento Estratégico.

O movimento ambiental chinês começou em meados dos anos 1980, com ativistas e cientistas que chamaram atenção para a conscientização ambiental pública para parar a construção da Barragem das Três Gargantas. O movimento gerou efeitos educativos e alertou o público para os problemas ambientais em grande escala escondidos debaixo da crescente economia do país.

Depois da Rio 92, a China publicou sua Agenda 21, a primeira orientação governamental para realizar o desenvolvimento sustentável. No processo de implementação desse documento, o governo chinês recebeu o auxílio das Nações Unidas e de países estrangeiros, que reforçaram a importância da parceria do governo com os vários atores nãoestatais, incluindo as ONGs. Pouquíssimas ONGs de base existiram na China no início dos anos 1990, entretanto, a partir de meados dos anos 1990, o país testemunhou o estabelecimento de dezenas de ONGs ambientais organizadas pelo governo. Suas tarefas são determinadas, sobretudo, pelas agências governamentais às quais elas estão intimamente relacionadas. Elas servem à estrutura política por meio do reforço de suas políticas e de atividades de monitoramento. As ONGs ambientais desempenham papel ativo, por exemplo, na resposta à internalização de programas de proteção ambiental, na obtenção de auxílio internacional, e na mobilização de expertise internacional.

A partir dos anos 1990, foram identificadas mudanças dinâmicas na estrutura de oportunidades políticas da China, com mais pontos de acesso fornecidos para o movimento ambiental, o que mais tarde teria impacto crescente nos processos de tomada de decisão do país. Nesse sentido, outro marco na história do ativismo ambiental ocorreu em 1994, quando o Amigos da Natureza (FoN) se estabeleceram em Beijing. Foi a primeira vez que uma organização formal inteiramente voltada para o ambientalismo foi estabelecida, em oposição à propaganda oficial do crescimento econômico linear. Para Wu (2009) a partir do FoN, o ativismo ambiental na China entrou em uma nova fase, e as ONGs tornaramse as principais estruturas de organização. Após isso, diversos outros grupos ambientais ganharam o status formal em Beijing e em outras partes do país, como: Vila Global de Beijing, Voluntários Verdes de Chongqing, a Associação Civil Verde da cidade de Weihai (Shandong), a Associação dos Fazendeiros para a Proteção da Biodiversidade das Montanhas de Gaoligong em Yunnan, os Voluntários da Terra Verde de Beijing, e os Rios Verdes de Sichuan. Esses grupos organizaram as atividades de educação pública, campanhas de mídia contra os casos de poluição, e defenderam soluções de política alternativa em suas cidades natais.

Nas duas últimas décadas o ativismo ambiental avançou, sobretudo por influência de sua crescente participação na governança ambiental global e por sua interação com ONGs internacionais. O movimento ambiental chinês interage com o movimento ambiental transnacional desde seu surgimento. Em 2011, de acordo com análises de Xie, o movimento evoluiu da defesa de questões pontuais a questões mais amplas, o que aproximou, não apenas os interesses ambientais mas também a justiça social e direitos civis e questões mais globais de energia, de proteção da biodiversidade e de mudança climática.

Apesar do rápido crescimento no número total de grupos ambientais autônomos e de base voluntária pelo país, acadêmicos discordam sobre a relevância política dessa comunidade. Alguns argumentam que a base do ambientalismo na China está fragmentada e muito localizada; e, consequentemente, incapaz de mobilizar demonstrações de resistência que se oponham às políticas governamentais. Outros observam que as ONGs e os ativistas ambientais chineses estão tratando, de modo delicado, dos desafios políticos, e conseguiram alcançar seus objetivos.

Desde agosto de 2003, os ativistas ambientais de Beijing e de Yunnan, junto com ONGs internacionais, mobilizaram com sucesso um grande número de meios de comunicação chineses, ONGs e profissionais para juntaremse à campanha contra o projeto de construção da represa no rio Nu, no nordeste de Yunnan. Um dos resultados dessa mobilização era a formação da Rede do Rio em Beijing, em 2004. Até hoje, a proposta da represa do rio Nu ainda está sob ciclos de replanejamento, de rejeição e de resubmissão. O governo estatal justifica que mais energia de baixa emissão de carbono se faz necessária para cumprir os compromissos climáticos da economia com crescimento rápido.

Questões ambientais globais: a perspectiva chinesa

A fim de lidar com uma crescente escala de problemas ambientais globais, o governo chinês tornase mais engajado no tratamento de inúmeros problemas ambientais mundiais ao longo das últimas décadas.

Nos anos 1990, o Conselho Estatal divulgou a declaração sobre "Problemas e posições relativas às questões ambientais globais", cujos princípios guiaram a posição da China nas negociações internacionais do clima. Elas enfatizam a responsabilidade de países desenvolvidos pela deterioração do meio ambiente; a harmonia entre a proteção ambiental e o desenvolvimento econômico; o reconhecimento do direito dos países em desenvolvimento em desenvolveremse; a equidade soberana de todos os países; e a necessidade de se criar fundos para países em desenvolvimento.

No que diz respeito às mudanças climáticas, a China decidiu se engajar no debate internacional, estabelecendo estruturas domésticas apropriadas e colaborando com a UNFCCC (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática) em negociações internacionais que resultaram no protocolo de Kyoto. Igualmente, enquanto membro do conselho do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnua), a China adotou e assinou 50 tratados internacionais, mais de 15 áreas de convenções e 27 acordos bilaterais relativos à proteção ambiental durante os anos 1990. No entanto, como as negociações internacionais formadas estavam se consolidando e tiveram que ser absorvidas internamente, as intenções das delegações chinesas se opuseram às aspirações internacionais. Prevaleceu a determinação para que as políticas globais não reduzissem o ritmo de crescimento no país.

Entretanto, as emissões de GEE (gases do efeito estufa) na China mantêmse em elevação² e, devido à pressão da comunidade internacional, o país começou a ter um papel mais proativo no que diz respeito a compromissos concretos sobre mudanças climáticas. Em 2007, a China anunciou seu Programa Nacional de Mudanças Climáticas e criou o Grupo de Liderança Nacional sobre Mudanças Climáticas. Em 2009, a China se comprometeu junto à comunidade internacional sobre a decisão de cortar significativamente suas emissões de gases estufa até 2020, aumentando o uso de combustíveis "limpos" em 15%, aumentando o ritmo de reflorestamento e desenvolvendo uma "economia verde". Entretanto, de acordo com a liderança chinesa, isso não será cumprido caso diminua o desenvolvimento social do país.

Conformemente, a China adotou uma série de políticas e de programas que visam mitigar as mudanças climáticas. Por exemplo, Oliveira (2011) nota que o Instituto Nacional de Padronização adotou novas regras para regulamentar a eficiência de dispositivos elétricos, com o objetivo de reduzir em 10% o consumo de eletricidade até o ano de 2010. Em cidades como Beijing, Chungquing, Xangai e Tianjin adotaramse medidas para reduzir 65% do consumo de energia em edifícios públicos. No setor de transportes, a China já tem uma das maiores frotas mundiais de ônibus que funcionam com gás natural comprimido. O país também está investindo em carros elétricos, desenvolvendo projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), criando grupos de lideranças e instituições de pesquisa.

Outras questões ambientais globais que têm recebido atenção na China são: proteção da biodiversidade, controle de desertificação, segurança nuclear, proteção da camada de ozônio e poluição marinha.

Notas de rodapé

Tradução de Germana Barata

Este artigo foi originalmente publicado em inglês como resultado de apresentação oral na conferência internacional Social Justice in Transition Societies: China and the world. Fudan University. Xangai, China. Dias 3 e 4 de dezembro de 2011

* 10/04/2012